Gemeinsames Europäisches Asylsystem: Kompromisse auf Kosten von Grundrechten

GEAS, das Gemeinsame Europäische Asylsystem, ist ein Bündel von EU-Verordnungen und Richtlinien, mit dem Ziel einer Harmonisierung des europäischen Asylwesens. Der Prozess startete 1999 und kam 2008 mit Verabschiedung der Rückführungsrichtlinie (Richtlinie 2008/115/EG) vorübergehend zu einem Ende. Abgesehen von Anpassungen der meisten Richtlinien zwischen 2011 und 2013 geschah in den nächsten Jahren auf EU-Ebene wenig Spektakuläres, sieht man von der Gründung der EU-Asylagentur EASO (heute euaa) 2010 ab. Dann kam der Sommer 2015 in dem sich Hunderttausende vor dem Bürgerkrieg in Syrien, den Massakern des IS und der sich verschärfenden Situation in Afghanistan flüchtend bis Europa durchschlugen. Aus Angela Merkels „Wir schaffen das“ wurde bald ein „nie wieder“.

Nach langem Weg ins Ziel gestolpert

Zwei Narrative beherrschen die politische Diskussion: Das bestimmende war das vom
 „Ansturm illegaler Migrant:innen“ an den europäischen Grenzen. Das zweite Narrativ ist jenes der „Solidarität“.

Da Solidarität jedoch je nach geografischer und ideologischer Ausrichtung der EU-Staaten unterschiedlich interpretiert wird, entstanden zwei teils widersprüchliche Ziele: die Vermeidung von Sekundärmigration einerseits und eine solidarische Lastenverteilung innerhalb der EU andererseits.

Jedenfalls sollte am Prinzip des 1999 begonnenen Harmonisierungsprozesses festgehalten werden, mit dem Ziel der weitestgehenden Vereinheitlichung des Asylrechtes und eines erleichterten Datenaustausches zwischen den EU-Staaten.

Um Härte zu demonstrieren, dominierten in der öffentlichen Kommunikation die restriktiven Aspekte der verabschiedeten Rechtsakte. Der EU-Rat und das EU-Parlament hatten sich im Dezember 2023 auf die Grundzüge der Reform verständigt. Viele Details waren zu diesem Zeitpunkt aber noch unklar und die Texte der neuen Rechtsakte wurden erst anschließend finalisiert. Im April und Mai 2024 stimmten dann Parlament und Rat den Neuregelungen zu. Mit der Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union am 22. Mai 2024 wurde der Gesetzgebungsprozess nun abgeschlossen.
 

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Weniger Flüchtlinge

Das Ziel, die Zahl der Schutzsuchenden, die sich dauerhaft mit einem Asyl-Status in der EU niederlassen dürfen, zu reduzieren, wird durch ein Bündel von Maßnahmen angegangen. Zentrales Instrument der Abschottung ist ein dreistufiges Grenzverfahren.

Mechanismen zur Beschleunigung der Verfahren tauchen auch bei den Verfahren, die in den Mitgliedsstaaten geführt werden auf. Rechtsgarantien werden reduziert, Konstrukte wie „sichere Drittstaaten“ oder die Unzulässigkeit von Folgeanträgen unter bestimmten Voraussetzungen erleichtern die schnelle Ablehnung von Asylanträgen. Dazu kommen mehr Möglichkeiten für freiheitsbeschränkende Maßnahmen.

Auf der schnellen Schiene

Von NGOs und Jurist:innen am meisten kritisiert werden die Bestimmungen über die Behandlung von Asylsuchenden an den EU-Außengrenzen und in anderen „besonderen Verfahren“.

Die in der Asylverfahrens-VO geregelten „besonderen Verfahren“ intendieren eine erhebliche Verfahrensbeschleunigung durch verkürzte Fristen, eingeschränkte Rechtsmittel sowie Einschränkungen von Bewegungsfreiheit bis zu Haft.

Beschleunigte Verfahren werden eingeleitet, wenn keine ausreichenden Gründe für den Asylantrag genannt wurden oder der Antrag nicht „zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ (auch bei legaler Einreise) gestellt wurde. Das gilt auch bei „unberechtigten“ Folgeanträgen.

Verpflichtend durchgeführt werden müssen beschleunigte Verfahren, wenn Schutzsuchende falsche Identitätsangaben machen, eine Gefahr für die nationale Sicherheit darstellen oder aus Staaten mit einer unionsweiten Anerkennungswahrscheinlichkeit unter 20 % kommen. Beschleunigtes Verfahren bedeutet auf zehn Tage verkürzte Rechtsmittelfrist. Die Möglichkeit eines beschleunigten Verfahrens gibt es in bestimmten Fällen sogar für UMF.

Besonders die auch im Grenzverfahren auftauchenden 20 % Anerkennungswahrscheinlichkeit bieten die Möglichkeit, sehr viele Schutzsuchende in einer frühen Phase des Verfahrens auf eine beschleunigte Schiene Richtung Ablehnung zu schicken. Nach Statistiken von Eurostat und der EU-Asylagentur euaa besteht bei lediglich fünf Herkunftsstaaten eine Anerkennungswahrscheinlichkeit von mehr als 20 %.

Grenzverfahren: Schnellverfahren und Freiheitsentzug

Um Schutzsuchende möglichst schon an den EU-Außengrenzen abweisen zu können, haben sich die Jurist:innen der Kommission ein ausgeklügeltes dreistufiges Grenzverfahren ausgedacht. Ein immer wieder auftauchender Begriff ist dabei „seamless“ (nahtlos). Nahtlos soll das Verfahren von der Überprüfung bis zur Abschiebung ablaufen: Das beschleunigte Grenzverfahren soll direkt an das Screening anschließen und bei negativem Ausgang mit einem in einer eigenen Verordnung geregelten Rückführungsverfahren beendet werden.

Betroffen sind dabei sowohl Menschen, die an der Grenze einen Asylantrag stellen, als auch solche, die „im Zusammenhang mit einem unbefugten Überschreiten der Außengrenze“ aufgegriffen wurden. Wie weit dieser „Zusammenhang“ zeitlich und geografisch reicht, ist nicht näher definiert. Darüber hinaus sind Personen, die im Zuge von Such- und Rettungseinsätzen auf hoher See in einem der Mitgliedsstaaten an Land gebracht werden, Gegenstand der Grenzverfahren.

Das Screening umfasst, neben der Feststellung der Identität und Aufnahme biometrischer Daten, auch die Überprüfung der allgemeinen Gesundheit und Vulnerabilität, sowie einer potenziellen Gefährdung der öffentlichen Sicherheit. Für letztere stehen den Behörden alle einschlägigen Datenbanken zur Verfügung, vom Schengener Informationssystem (SIS) über das Visa-Informationssystem (VIS) bis Interpol.

Die Einhaltung der Grund- und Menschenrechte beim Screening muss von einem unabhängigen Überwachungsmechanismus kontrolliert und bei Beschwerden wegen Grundrechtsverletzungen müssen Ermittlungen eingeleitet werden.

Am Ende des Screenings steht ein ausgefülltes Formular, in das die Ergebnisse aller Überprüfungsschritte eingetragen werden. Die Betroffenen werden auf dieser Grundlage an das „geeignete Verfahren“ verwiesen, was im Falle des Grenzverfahrens auch die Entscheidung über Einreise oder weiteren Aufenthalt in einem Lager oder Haftanstalt beinhaltet.

Im Grenzverfahren gibt es grundsätzlich kein Recht auf Einreise, obwohl sich die Schutzsuchenden faktisch auf dem Territorium eines Mitgliedsstaates befinden. Es wird also eine „Fiktion der Nicht-Einreise“ aufgebaut. Den Schutzsuchenden wird vorgeschrieben, „dass sie sich grundsätzlich an der Außengrenze oder in der Nähe der Außengrenze oder in den Transitzonen oder an anderen bestimmten Standorten innerhalb ihres Hoheitsgebiets aufhalten müssen“.

Während die Schutzsuchenden sich also in einer Transitzone oder in Haft bzw. unter haftähnlichen Bedingungen aufhalten müssen, wird das Grenzverfahren eingeleitet. Es kann bis zu 12 Wochen dauern, ohne dass die Einreise gestattet wird. Bei negativem Ausgang schließt sich ein Rückführungsverfahren an, das weitere 12 Wochen dauern kann. Kann die Rückkehrentscheidung nicht innerhalb dieses Zeitraums vollstreckt werden, führen die Mitgliedsstaaten die Rückkehrverfahren im Einklang mit der Rückführungs-RL durch, die ebenfalls Hafttatbestände kennt.

Zurückweisung von Asylanträgen im Grenzverfahren

Das Konzept von "erster Asylstaat“, „sicheres Drittland“ und „sicheres Herkunftsland“ kommt weiterhin zum Tragen. Sichere Drittstaaten können auf nationaler oder EU-Ebene festgelegt werden, dabei prüft die Kommission aufgrund vorliegender Informationen die Lage in diesem Land. Eine weitere Möglichkeit, ein Herkunftsland als „sicher“ zu erklären, sind Abkommen, die die EU mit solchen Drittländern abgeschlossen hat wie beispielsweise der EU-Türkei-Deal oder das Abkommen mit Ägypten.

Nicht nur bei den sicheren Herkunftsländern, sondern auch in sicheren Drittländern kann die „Sicherheit“ auf bestimmte Gebiete eingeschränkt werden, es wäre so also möglich Staaten, in denen in manchen Teilen kriegerische Auseinandersetzungen stattfinden als „sicher“ zu definieren und Schutzsuchende dahin zurückzuschicken, so der betreffende Staat die Abgewiesenen zurücknimmt.

Tatsächlich muss man sich bei so vielen rechtlichen Vorkehrungen gegen ein „Eindringen illegaler Migrant:innen“ fragen, ob diese in der Realität ihren Zweck erfüllen werden. Die Diskussion um Grenzverfahren hat von jeher die Tatsache ausgeblendet, dass nur ein Bruchteil der Schutzsuchenden an den (EU-Außen-)Grenzen auftaucht. In der Regel schlagen sich Geflüchtete in eines der Zielländer durch, die eine menschenrechtskonforme Aufnahme und Behandlung garantieren oder wo es persönliche Anknüpfungspunkte gibt.

Weiterwandern verhindern

Ein weiteres Ziel der GEAS-Reform war die Vermeidung von „Sekundärmigration“, bei der Geflüchtete nicht dem EU-Land bleiben, das sie als erstes erreichen, sondern in ein anderes weiterziehen.

Die Qualifikations-Verordnung soll sicherstellen, dass alle Mitgliedsstaaten in den Asylverfahren die gleichen Kriterien anwenden und dass danach Schutzberechtigte überall die gleichen Rechte genießen. Eine Maßnahme, bei der sozusagen mit „Zuckerbrot und Peitsche“ gearbeitet wird, ist der mögliche Umstieg von einem Schutzstatus zum Daueraufenthalt. Einerseits wird die Zeit des Asylverfahrens zur Gänze in die für die Erlangung des Aufenthaltstitels notwendige Dauer von fünf Jahren angerechnet, andererseits wird eine Unterbrechung durch einen (unerlaubten) Aufenthalt in einem anderen EU-Staat sanktioniert: die Zeit für die notwendige Dauer beginnt von neuem zu laufen.

Solidaritätsmechanismus

Solidarität zwischen den Mitgliedsstaaten war im bisherigen EU-Asylsystem kaum Thema. Das Dubliner Übereinkommen sprach nur von der Verantwortung für die Durchführung von Asylverfahren und schanzte diese den Staaten an den Außengrenzen zu.

Erst die massiven Flüchtlingsbewegungen 2015/16 führten zu politischen Diskussionen und Beschlüssen des EU-Rates zur Umsiedlung aus den am meisten betroffenen Ländern Griechenland und Italien. Es war aber aufgrund des Widerstandes der Visegrád-Staaten nicht möglich, diese verpflichtend durchzuführen. Seither kam es lediglich zur freiwilligen Umsiedlung von ca. 5.000 Schutzsuchenden.

Bei der 2020 erstmals präsentierten GEAS-Reform fand sich dann erstmals ein „Solidaritätsmechanismus“, der drei Möglichkeiten vorsah: Umsiedlung, finanzielle Solidarität und „alternative Maßnahmen“ (wie die Unterstützung bei Abschiebungen).
Nun verschwindet die Dublin-Verordnung zumindest namentlich aus dem EU-Rechtsbestand und wird durch die Asyl- und Migrationsmanagement-Verordnung (AMM-VO) ersetzt. Hier werden zwar auch ausführlich Maßnahmen zur „Lastenteilung“ entwickelt, allerdings auch der Großteil der Dublin-III-VO fast unverändert übernommen.

Es soll nun ein mit 600 Millionen Euro dotierter „Solidaritätspool“ eingerichtet werden, aus dem Staaten, die besonders dem „Migrationsdruck“ ausgesetzt sind, unterstützt werden. Grundlage für die Verteilung dieser Gelder sind umfangreiche jährliche Berichte über das Migrationsgeschehen. Über die wirksame Durchführung der in der AMM-VO festgelegten Maßnahmen wacht ein so genanntes „Hochrangiges EU-Solidaritätsforum“ mit einer politischen und einer technischen Ebene. Darüber gibt es noch einen „EU-Solidaritätskoordinator“.

Die komplex konzipierte Struktur kann nur schwer darüber hinwegtäuschen, dass es wohl kaum zu einer nachhaltigen Entlastung der Staaten an den Außengrenzen mit einer funktionierenden Umverteilung von Schutzsuchenden kommen wird, wenn nicht alle Mitgliedsstaaten an einem Strang ziehen. Dass sie das nicht tun, zeigen die Diskussionen um „unbedingt notwendige“ Abschottungsmaßnahmen, die wenige Wochen nach dem GEAS-Beschluss weitergegangen sind und mit den jüngsten Ausritten von Friedrich Merz und seiner CDU in Deutschland einen Höhepunkt erreicht haben.

Auswirkungen in Österreich

Grenzverfahren spielen für Österreich eine eher zu vernachlässigende Rolle, aber auch bei für Schutzsuchenden, die an den Außengrenzen nicht kontrolliert wurden, beginnt das Verfahren mit einem Screening.

Dieses entscheidet in welche Richtung sich ein Asylverfahren entwickelt. (siehe oben) Wie die Personen während dieser Prozedur daran gehindert werden zu „flüchten“, müssen die Mitgliedsstaaten im nationalen Recht festlegen. Den Rahmen dafür gibt die Aufnahmerichtlinie vor. Erlaubt sind verschiedene Formen der Freiheitsbeschränkungen bis hin zu Haft, wenn z.B. die Identität festgestellt werden muss oder es gilt Beweismittel zu sichern.

Das Screening – das hier innerhalb von drei Tagen zu erfolgen hat – dürfte auch eine umfangreichere Erstbefragung notwendig machen. Mit der wahrscheinlichen Zunahme von beschleunigten Verfahren stellt sich auch die Frage zu welchem Zeitpunkt bzw. in welchen Verfahren Schutzsuchende von den Bundesgrundversorgungsquartieren in die Grundversorgung der Länder überstellt werden.

Ob Schutzsuchende ein beschleunigtes oder „normales“ Asylverfahren durchlaufen, wird durch das Ergebnis des Screenings maßgeblich mitbestimmt. Da dieses Ergebnis lediglich auf dem „Überprüfungsformular“ festgehalten wird, gibt es auch nur begrenzte Möglichkeiten dagegen juristisch vorzugehen.
Zu den wenigen Neuerungen im regulären Verfahren gehört die Aufzeichnung der persönlichen Anhörungen mithilfe von Tonaufnahmegeräten.

Die Asylbehörde nimmt die Aufzeichnung in die Akte der antragstellenden Person auf und der Zugang zur Aufzeichnung wird auch im Rechtsbehelfsverfahren gewährt.
Probleme wird es vermehrt bei Folgeanträgen inkl. Nachfluchtgründen geben, bei denen es neue Möglichkeiten gibt, diese in beschleunigten Verfahren mit verkürzten Rechtsmittelfristen zu entscheiden und im laufenden Verfahren Rückkehrentscheidungen zu exekutieren.

Für subsidiär Schutzberechtigte sollte die neue Qualifikations-VO bedeuten, dass sie weitestgehend dieselben sozialen Rechte wie Asylberechtigte genießen.

Der Kreis jener, die diesen Status erhalten, könnte andererseits eingeengt werden, da nun auch für diesen Schutzstatus Akteur:innen, von denen die Gefährdung im Herkunftsland ausgeht, namhaft gemacht werden müssen. Menschen, die z.B. auf Grund von Krankheiten, die im Herkunftsland nicht behandelt werden (können), subsidiären Schutz erhalten haben, werden in Zukunft bestenfalls eine Art humanitäres Aufenthaltsrecht bekommen. Für Familienangehörige von Schutzberechtigten wird es – wenn keine persönliche Gefährdung vorliegt – keine Ableitung des Schutzstatus geben. Vielmehr sind Familienangehörigen von Schutzberechtigten „nach nationalen Verfahren“ Aufenthaltstitel auszustellen.

Implementierung

Wie in Zukunft die Praxis aussehen wird, hängt von der konkreten Implementierung ab und in der Folge von nationaler und EU-Judikatur. Verordnungen als direkt anwendbares EU-Recht gelten nach einer Übergangsfrist von etwa zwei Jahren (Mitte 2026) in allen Mitgliedsstaaten der EU - unabhängig davon, ob es zu diesem Zeitpunkt im Recht der Mitgliedsstaaten noch abweichende Regelungen gibt. (Nur die neue Aufnahmerichtlinie muss von den Mitgliedsstaaten in nationales Recht umgesetzt werden. Möglicherweise weil bestehende Aufnahmesysteme sich so stark unterscheiden, dass man sich nicht auf verpflichtende gemeinsame Standards einigen konnte.)

Angesichts der umfassenden Reform stellen sich dabei einige Herausforderungen, sowohl an die nationale Gesetzgebung als auch die Verwaltung. So müssen aufgrund des unionsrechtlichen Verbots, Vorschriften aus Verordnungen im nationalen Recht zu wiederholen (Wiederholungsverbot), große Teile aus bestehenden Gesetzen gestrichen werden. Andere Gesetze müssen überarbeitet und an die neu entstehende Systematik angepasst, Zuständigkeiten gesetzlich (neu) geregelt werden.

Während die deutsche Bundesregierung bereits im November 2024 zur Implementierung zwei Gesetze (GEAS-Anpassungsgesetz und GEAS-Anpassungsfolgengesetz) beschlossen hat, steht man wie in den meisten Mitgliedsstaaten auch in Österreich erst am Beginn.

Wie diese Umsetzung passiert, ist nicht nur eine juristisch technische, sondern auch eine politische Frage. Staaten, wie die von einer rechten Viererkoalition regierten Niederlande oder Orbans Ungarn, haben schon im Herbst 2024 mit der Ankündigung aus GEAS aussteigen zu wollen, Schlagzeilen gemacht. Allerdings kann das Inkrafttreten der Verordnungen in den Mitgliedsländern nicht verhindert werden und gegen die gesetzeswidrige Anwendung eigentlich nicht mehr gültiger Gesetze durch die Asylbehörden könnte in jedem Fall bei den Höchstgerichten geklagt werden. Auf die Jurist:innen der NGOs und der spezialisierten Rechtsanwaltskanzleien kommt in den nächsten Jahren mit Sicherheit einiges an Arbeit zu - auf die „rechtsunterworfenen“ Schutzsuchenden Schikanen und Verunsicherung.