Frontex-Reform 2026: Neues Mandat, alte Mängel
Bis zu 30.000 Bedienstete, eine zentrale Rolle bei Abschiebungen und Einsätze in Drittstaaten: Die EU-Kommission will Frontex massiv ausbauen. Bei der Kontrolle der Agentur geht der Reformvorschlag dagegen den umgekehrten Weg, denn die Grundrechtsaufsicht wird geschwächt und Verantwortlichkeiten bleiben unklar. Laura Salzano analysiert, warum der Vorschlag Frontex mächtiger macht, ohne die Agentur stärker zur Rechenschaft zu ziehen.
Am 27. Oktober 2026 hat die Europäische Kommission ihren Vorschlag für eine Neufassung der Verordnung über die Europäische Grenz- und Küstenwache (EBCGA bzw. Frontex) vorgelegt (COM(2026) 1030 final). Der Vorschlag wird im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren (Artikel 294 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)) vom Europäischen Parlament und vom Rat verhandelt. In ihrer derzeitigen Form würde die Neufassung die Zuständigkeiten und die operativen Kapazitäten von Frontex erheblich ausweiten, vor allem bei Rückkehr und Zusammenarbeit mit Drittstaaten. Gleichzeitig enthält sie Änderungen, die mit Blick auf Grundrechtsschutz und institutionelle Kontrolle ernste Bedenken aufwerfen.
Der Vorschlag folgt auf Jahre wachsender Kritik an der Beteiligung von Frontex an Grundrechtsverletzungen, die schließlich zum Rücktritt des früheren Exekutivdirektors Fabrice Leggeri führte. Leggeri sitzt heute für den rechtsextremen französischen Rassemblement National im Europäischen Parlament und ist Koordinator der Fraktion Patrioten für Europa im Innenausschuss (LIBE) des Parlaments. Gegen ihn wird zudem wegen mutmaßlicher Verbrechen gegen die Menschlichkeit ermittelt, die mit seiner Zeit an der Spitze der Agentur zusammenhängen. Ebenso schwer wiegt die institutionelle Kritik an Frontex: Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) nannte die Agentur „illoyal gegenüber der Union“ (Fall OC/2021/0451/A1, S. 4, 57), während der Europäische Rechnungshof feststellte, dass die Agentur nicht in der Lage sei, ihr Mandat vollständig zu erfüllen (Sonderbericht 08/2021). Zwei derzeit beim Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) anhängige Verfahren könnten nun entscheidend dazu beitragen, die faktische Immunität der Agentur zu durchbrechen und den Weg für eine wirksame Kontrolle zu ebnen: WS u. a./Frontex (Rs. C-679/23 P) und Hamoudi/Frontex (Rs. C-136/24 P). Eine Analyse dieser Verfahren ist bereits erschienen, ebenso eine Besprechung des erstinstanzlichen Urteils in WS.
Schon in ihrer ersten Evaluierung der Frontex-Verordnung (EU) 2019/1896 hatte die Kommission erhebliche Mängel im rechtlichen und operativen Rahmen der Agentur festgestellt, ohne jedoch immer konkrete Lösungen dafür vorzuschlagen. Die Neufassung wäre die Gelegenheit gewesen, diese Defizite zu beheben. Viele der damals festgestellten strukturellen Probleme bleiben jedoch ungelöst. Zugleich führt der Vorschlag neue Bestimmungen ein, die zusätzliche Probleme in Bezug auf Verantwortlichkeit und Grundrechte zu schaffen drohen. Statt die Schwächen des bestehenden Rahmens anzugehen, hat die Kommission offenbar vorrangig das Mandat und die operativen Kapazitäten der Agentur ausgebaut.
Dieser Beitrag untersucht einige der wichtigsten Änderungen. Im Mittelpunkt stehen die neuen Befugnisse von Frontex und die Kontrolllücken, die fortbestehend und teils sogar größer werden.
Der Vorschlag sieht mehrere bedeutende Änderungen am Mandat, an den operativen Kapazitäten und an der Organisationsstruktur der Agentur vor. Manches davon mag die operative Koordinierung verbessern. Es wirft aber auch wichtige Fragen auf: wie weit die Befugnisse von Frontex reichen und welche Garantien ihre Ausübung begleiten.
Nach den Artikeln 5, 66 und 70 sowie Anhang I soll die ständige Reserve bis 2034 auf 17.500 Bedienstete anwachsen, langfristig auf 30.000. Zusätzlich soll eine neue Europäische Grenz- und Rückkehrreserve entstehen, die bis 2034 aus 6.000 nationalen Beamt:innen bestehen soll. Diese Zahlen zeigen, wie ehrgeizig die Reform ist. Zum Vergleich: Die gesamte Europäische Kommission beschäftigt nach eigenen offiziellen Angaben rund 33.000 Bedienstete in allen Politikbereichen. Die für Frontex geplanten Ressourcen spiegeln damit wider, wie sehr Grenzmanagement und Rückführungen zu zentralen politischen Prioritäten der EU geworden sind.
Die vorgeschlagenen Artikel 11 und 54 bauen die Rolle von Frontex bei der Planung, Koordinierung und Durchführung von Rückkehraktionen deutlich aus. Unterstützt wird das durch ein neues Rückkehrkoordinierungszentrum. Die Agentur soll damit zum zentralen operativen Akteur der EU-Rückkehrpolitik werden. Sie würde nicht mehr nur koordinieren und unterstützen, sondern die Rückkehr in weit größerem Umfang selbst organisieren und durchführen.
Die Artikel 63 bis 65 würden eine ausdrückliche Rechtsgrundlage dafür schaffen, damit Frontex Drittstaaten bei der Rückkehr technisch und operativ unterstützen kann. Das ist besonders im Zusammenhang mit den sogenannten Return Hubs (Rückkehrzentren) bedeutsam, die die neue Rückführungsverordnung vorsieht und in denen Frontex zur Unterstützung der Mitgliedstaaten eingesetzt werden könnte. Ob und wie solche Zentren eingerichtet und betrieben werden, hängt von bilateralen Vereinbarungen zwischen Mitgliedstaaten und Drittstaaten ab. Diese können völkerrechtliche Abkommen sein, aber auch weniger formelle Absprachen.
Das hat weitreichende Folgen. Beruht die Zusammenarbeit auf Absichtserklärungen (Memoranda of Understanding) oder anderen unverbindlichen Absprachen, ist fraglich, ob eine demokratische Ex-ante-Kontrolle vorab und eine gerichtliche Ex-post-Überprüfung im Nachhinein überhaupt möglich sind. Die Erfahrungen mit dem EU-Türkei-Deal und das Verfahren NF u. a./Europäischer Rat (Rs. T‑192/16, Rn. 72–73) zeigen, welche Probleme entstehen können, wenn politisch bedeutsame Kooperationen außerhalb der üblichen völkerrechtlichen Abkommen der EU vereinbart werden – selbst dann, wenn sie tief in die Grundrechte der betroffenen Personen eingreifen. Das Gericht der EU stellte damals fest, dass nicht der Europäische Rat die Erklärung geschlossen hatte, sondern die Staats- und Regierungschef:innen der Mitgliedstaaten als Vertreter:innen ihrer jeweiligen Regierungen. Es erklärte sich deshalb für unzuständig, den Deal zu überprüfen. Dass sich ähnliche Kooperationen über weniger formelle Instrumente schaffen lassen und Frontex an ihrer Umsetzung operativ beteiligt wäre, macht diese Bedenken besonders dringlich.
Die neuen Artikel 48 und 72 würden eine schnelle Eingreiftruppe (Quick Reaction Force) schaffen. Sie soll bei dringenden Einsätzen an den EU-Außengrenzen und unter bestimmten Voraussetzungen auch in Drittstaaten eingreifen. Rasche Einsätze mögen zwar die operativen Kapazitäten der Agentur stärken, der vorgeschlagene Rahmen weckt jedoch Bedenken beim Grundrechtsschutz. Vor allem fehlt die Pflicht, vor solchen Einsätzen die Grundrechtsrisiken zu prüfen. Damit droht die vorbeugende Kontrolle gerade dort geschwächt zu werden, wo der operative Druck und das Risiko von Rechtsverletzungen am größten sein dürften. Auf die Schwächung der Grundrechtsbeobachtung wird weiter unten näher eingegangen.
Die Artikel 11 und 33 schaffen ein Zentrum für Online-Überwachung und -Reaktion. Es soll Online-Inhalte einschließlich Informationen aus sozialen Medien analysieren, die mit Grenzübertritten und Beihilfe zur irregulären Migration zusammenhängen. Das wird als neue Einrichtung dargestellt, doch die Agentur überwacht schon heute Inhalte im Netz. Der Vorschlag scheint also eine bestehende Praxis zu formalisieren und auszuweiten. Das wirft Fragen auf: Auf welcher Rechtsgrundlage und in welchen Grenzen darf die Agentur überwachen? Und welche Garantien gelten, wenn sie online gewonnene Informationen erhebt und verarbeitet? Noch schwerer wiegen diese Bedenken mit Blick auf den Datenaustausch der Agentur mit Europol. Europol selbst wurden schwere Verstöße gegen die für sie geltende Verordnung nachgewiesen, wie eine Analyse zu Europol zeigt.
Nach dem vorgeschlagenen Artikel 30 könnten die Mitgliedstaaten mit Drittstaaten bilateral vereinbaren, dass diese Zugang zu Eurosur erhalten. Das wirft Fragen auf: Unter welchen Bedingungen dürfen Drittstaaten auf sensible Daten aus der Grenzüberwachung zugreifen? Und welche Garantien gelten für deren Nutzung, Weitergabe und mögliche Weiterübermittlung? Schon vor fast zehn Jahren hatte die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA) auf erhebliche Grundrechtsrisiken hingewiesen, wenn Drittstaaten Zugang zu Eurosur erhalten. Die geplante Ausweitung macht diese Bedenken umso aktueller.
Der neue Artikel 71 führt eine:n Kommandant:in für operative Tätigkeiten ein. Das könnte dazu beitragen, operative Zuständigkeiten zu klären und gemeinsame Aktionen besser zu organisieren. Unklar bleibt jedoch, wie sich diese neue Funktion zur:zum Koordinierungsbeamt:in verhält, die:der die Agentur vor Ort vertritt. Werden Aufgaben und Befugnisse nicht genau abgegrenzt, droht noch mehr Unsicherheit darüber, wer letztlich für operative Entscheidungen verantwortlich ist – und damit auch für Rechtsverletzungen bei Einsätzen.
Während der Vorschlag die operativen Kapazitäten der Agentur stark ausweitet, schließt er kaum eine der Kontrolllücken, die sich bei der Anwendung der geltenden Verordnung gezeigt haben. Mehrere bekannte Mängel bleiben unverändert, während andere Änderungen die Unabhängigkeit und Wirksamkeit jener Mechanismen zu schwächen drohen, die Grundrechtsverletzungen verhindern und ahnden sollen.
Artikel 7 regelt die „geteilte Verantwortung“ von Frontex und den Mitgliedstaaten und bleibt inhaltlich unverändert. Dabei hatte die Kommission selbst in ihrer Evaluierung der Verordnung 2019/1896 bemängelt, dass die geteilte Verantwortung unklar geregelt ist (Arbeitsunterlage, S. 18). Es bleibt also schwierig, Rechtsverletzungen bei gemeinsamen Aktionen einer verantwortlichen Stelle zuzuordnen, und damit auch, wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz zu erlangen (kurz behandelt in einem Beitrag zur geteilten Verantwortung). Auch das Beschwerdeverfahren bleibt unverändert (siehe die Studie „Reforming Frontex“, S. 112–113). Der vorgeschlagene Artikel 98 klärt ebenfalls nicht, wie von den Tätigkeiten der Agentur Betroffene wirksam Zugang zu Rechtsbehelfen nach Unionsrecht erhalten können. Das ist besonders problematisch, weil der Vorschlag den operativen Wirkungsbereich von Frontex erheblich ausweitet.
Der Vorschlag weckt auch Bedenken, was die institutionelle Unabhängigkeit des Grundrechtsbüros der Agentur betrifft. Er streicht die derzeitige Verpflichtung nach Artikel 110 Absatz 3, jeder Aktion mindestens eine:n Grundrechtsbeobachter:in zuzuweisen. Nach dem vorgeschlagenen Artikel 130 Absatz 4 sollen Beobachter:innen stattdessen nur nach einer Risikobewertung eingesetzt werden, die der:die Grundrechtsbeauftragte (FRO) in Abstimmung mit dem Exekutivdirektor erstellt. Zudem bräuchten die Beobachter:innen die Zustimmung des Exekutivdirektors, um überhaupt beobachten zu dürfen. Hängen sowohl ihr Einsatz als auch ihre Arbeit von der Zustimmung des Agenturleiters ab, ist ihre Unabhängigkeit ernsthaft in Frage gestellt.
Hinzu kommt: Nach dem neuen Artikel 119 könnte der Verwaltungsrat die Disziplinargewalt über den:die Grundrechtsbeauftragte:n (FRO) ausüben. Der Verwaltungsrat besteht aber aus Vertreter:innen der Mitgliedstaaten und der Kommission – also aus Stellen, deren Handeln und Entscheidungen ihrerseits der Kontrolle durch den FRO unterliegen können. Das schafft ein offenkundiges institutionelles Spannungsverhältnis und scheint das Kontrollverhältnis zwischen der Leitung der Agentur und ihrer unabhängigen Grundrechtsaufsicht umzukehren.
Wie oben kurz erwähnt, ist die Lage in Krisensituationen noch bedenklicher. In solchen Fällen könnte die Grundrechtsbeobachtung erst im Nachhinein stattfinden, sofern der betroffene Mitgliedsstaat nichts anderes verlangt. Damit droht Beobachtung ihre vorbeugende Funktion genau dort zu verlieren, wo das Risiko von Rechtsverletzungen am höchsten ist: bei raschen Einsätzen, hohem operativem Druck und wenig Planung.
Der Vorschlag ändert zwar die Vorschriften für die Aussetzung oder Beendigung von Aktionen, geht aber das eigentliche Problem nicht an: Ob eine Aktion bei schwerwiegenden oder anhaltenden Grundrechtsverletzungen ausgesetzt oder beendet wird, entscheidet weiterhin der Exekutivdirektor. Zudem müsste er nach dem vorgeschlagenen Artikel 52 Absatz 8 vorher den Verwaltungsrat konsultieren, wenn er eine gemeinsame Aktion in einem Mitgliedsstaat aus diesen Gründen aussetzen oder ganz beenden will. Damit kommt ein weiterer institutioneller Schritt hinzu – und eine weitere Ebene, auf der die Mitgliedsstaaten Einfluss nehmen können. Und das bei einer Entscheidung, die sich vor allem am Schutz der Rechte orientieren sollte. Der geltende Artikel 46 wurde Berichten zufolge erst ein einziges Mal angewandt, wie aus der Antwort der Kommission auf eine parlamentarische Anfrage von 2021 hervorgeht. Statt diese Garantie wirksamer zu machen, drohen die vorgeschlagenen Änderungen ihre Anwendung noch unwahrscheinlicher zu machen.
Schließlich lässt der Vorschlag die Bestimmungen über Interessenkonflikte, nun in Artikel 138, unverändert. Das ist eine bemerkenswerte Lücke, gerade angesichts der „Drehtür“-Problematik, die der spätere Wechsel des früheren Exekutivdirektors in eine politische Funktion im Europäischen Parlament zeigt. Eine Agentur mit wachsendem Budget, mehr Personal und größerer operativer Reichweite braucht strenge Regeln für Tätigkeiten nach dem Ende eines Mandats und eine unabhängige Aufsicht über ihre Leitung. Eine umfassendere Analyse der außergerichtlichen Rechenschaftsmechanismen der Agentur ist ebenfalls erschienen.
Die vorgeschlagene Neufassung erweitert die Befugnisse und operativen Kapazitäten von Frontex, ohne die Kontrolllücken angemessen zu schließen, die die Entwicklung der Agentur begleitet haben. Mehrere Änderungen weisen sogar in die entgegengesetzte Richtung: Das Mandat des FRO könnte eingeengt werden, die systematische Grundrechtsbeobachtung wird geschwächt, und die Aussetzung von Aktionen bei schwerwiegenden Grundrechtsverletzungen wird institutionell erheblich erschwert. Weil die Agentur ihre Tätigkeit vor allem auf Drittstaaten und den Bereich der Rückkehr ausweitet, wiegen diese Mängel umso schwerer.
Mehr operative Kapazitäten für Frontex dürfen nicht zulasten unabhängiger Aufsicht, klarer Verantwortlichkeiten und wirksamer Rechtsbehelfe gehen. Im Gesetzgebungsverfahren haben das Europäische Parlament und der Rat die Gelegenheit und die Verantwortung, dafür zu sorgen, dass mit dem Wachstum der Agentur auch ihre Kontrolle entsprechend gestärkt wird.
Die anhängigen Verfahren Hamoudi und WS könnten bald wichtige Fragen zur Haftung der Agentur und zum Zugang zu gerichtlichen Rechtsbehelfen klären. Die Kommission hat jedoch eine wichtige Gelegenheit verpasst, die zugrunde liegenden Lücken in der Rechenschaftspflicht zu schließen und das erweiterte Mandat mit einem Kontrollrahmen zu verbinden, der den Werten der EU und den Grundrechtsstandards voll entspricht. In der jetzigen Fassung droht der Vorschlag die Agentur mächtiger zu machen, ohne sie stärker zur Rechenschaft zu ziehen.
Gemeinsam mit Prof. Violeta Moreno-Lax habe ich eine Reihe von Änderungsvorschlägen erarbeitet, die darauf abzielen, diese Mängel zu beheben und einige der bestehenden Kontrolllücken zu schließen. Das Gesetzgebungsverfahren ist eine seltene Gelegenheit, einige davon anzugehen. Die Frage ist nicht bloß, wie viel mehr Frontex tun können soll, sondern wie ihre wachsenden Befugnisse wirksam kontrolliert und unter voller Achtung der Grundrechte ausgeübt werden können.
Der englische Originaltext erschien am 6. November 2026 auf EU Law Analysis. Eigene Übersetzung.
Hintergrund: Jahre der Kritik an Frontex
Der Vorschlag folgt auf Jahre wachsender Kritik an der Beteiligung von Frontex an Grundrechtsverletzungen, die schließlich zum Rücktritt des früheren Exekutivdirektors Fabrice Leggeri führte. Leggeri sitzt heute für den rechtsextremen französischen Rassemblement National im Europäischen Parlament und ist Koordinator der Fraktion Patrioten für Europa im Innenausschuss (LIBE) des Parlaments. Gegen ihn wird zudem wegen mutmaßlicher Verbrechen gegen die Menschlichkeit ermittelt, die mit seiner Zeit an der Spitze der Agentur zusammenhängen. Ebenso schwer wiegt die institutionelle Kritik an Frontex: Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) nannte die Agentur „illoyal gegenüber der Union“ (Fall OC/2021/0451/A1, S. 4, 57), während der Europäische Rechnungshof feststellte, dass die Agentur nicht in der Lage sei, ihr Mandat vollständig zu erfüllen (Sonderbericht 08/2021). Zwei derzeit beim Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) anhängige Verfahren könnten nun entscheidend dazu beitragen, die faktische Immunität der Agentur zu durchbrechen und den Weg für eine wirksame Kontrolle zu ebnen: WS u. a./Frontex (Rs. C-679/23 P) und Hamoudi/Frontex (Rs. C-136/24 P). Eine Analyse dieser Verfahren ist bereits erschienen, ebenso eine Besprechung des erstinstanzlichen Urteils in WS.
Schon in ihrer ersten Evaluierung der Frontex-Verordnung (EU) 2019/1896 hatte die Kommission erhebliche Mängel im rechtlichen und operativen Rahmen der Agentur festgestellt, ohne jedoch immer konkrete Lösungen dafür vorzuschlagen. Die Neufassung wäre die Gelegenheit gewesen, diese Defizite zu beheben. Viele der damals festgestellten strukturellen Probleme bleiben jedoch ungelöst. Zugleich führt der Vorschlag neue Bestimmungen ein, die zusätzliche Probleme in Bezug auf Verantwortlichkeit und Grundrechte zu schaffen drohen. Statt die Schwächen des bestehenden Rahmens anzugehen, hat die Kommission offenbar vorrangig das Mandat und die operativen Kapazitäten der Agentur ausgebaut.
Dieser Beitrag untersucht einige der wichtigsten Änderungen. Im Mittelpunkt stehen die neuen Befugnisse von Frontex und die Kontrolllücken, die fortbestehend und teils sogar größer werden.
Was der Vorschlag vorsieht: ein erweitertes operatives Mandat
Der Vorschlag sieht mehrere bedeutende Änderungen am Mandat, an den operativen Kapazitäten und an der Organisationsstruktur der Agentur vor. Manches davon mag die operative Koordinierung verbessern. Es wirft aber auch wichtige Fragen auf: wie weit die Befugnisse von Frontex reichen und welche Garantien ihre Ausübung begleiten.
Eine deutlich größere ständige Reserve: Ausbau auf langfristig 30.000 Bedienstete
Nach den Artikeln 5, 66 und 70 sowie Anhang I soll die ständige Reserve bis 2034 auf 17.500 Bedienstete anwachsen, langfristig auf 30.000. Zusätzlich soll eine neue Europäische Grenz- und Rückkehrreserve entstehen, die bis 2034 aus 6.000 nationalen Beamt:innen bestehen soll. Diese Zahlen zeigen, wie ehrgeizig die Reform ist. Zum Vergleich: Die gesamte Europäische Kommission beschäftigt nach eigenen offiziellen Angaben rund 33.000 Bedienstete in allen Politikbereichen. Die für Frontex geplanten Ressourcen spiegeln damit wider, wie sehr Grenzmanagement und Rückführungen zu zentralen politischen Prioritäten der EU geworden sind.
Eine zentrale Rolle bei EU-Rückführungen
Die vorgeschlagenen Artikel 11 und 54 bauen die Rolle von Frontex bei der Planung, Koordinierung und Durchführung von Rückkehraktionen deutlich aus. Unterstützt wird das durch ein neues Rückkehrkoordinierungszentrum. Die Agentur soll damit zum zentralen operativen Akteur der EU-Rückkehrpolitik werden. Sie würde nicht mehr nur koordinieren und unterstützen, sondern die Rückkehr in weit größerem Umfang selbst organisieren und durchführen.
Operative Unterstützung von Drittstaaten und „Return Hubs“
Die Artikel 63 bis 65 würden eine ausdrückliche Rechtsgrundlage dafür schaffen, damit Frontex Drittstaaten bei der Rückkehr technisch und operativ unterstützen kann. Das ist besonders im Zusammenhang mit den sogenannten Return Hubs (Rückkehrzentren) bedeutsam, die die neue Rückführungsverordnung vorsieht und in denen Frontex zur Unterstützung der Mitgliedstaaten eingesetzt werden könnte. Ob und wie solche Zentren eingerichtet und betrieben werden, hängt von bilateralen Vereinbarungen zwischen Mitgliedstaaten und Drittstaaten ab. Diese können völkerrechtliche Abkommen sein, aber auch weniger formelle Absprachen.
Das hat weitreichende Folgen. Beruht die Zusammenarbeit auf Absichtserklärungen (Memoranda of Understanding) oder anderen unverbindlichen Absprachen, ist fraglich, ob eine demokratische Ex-ante-Kontrolle vorab und eine gerichtliche Ex-post-Überprüfung im Nachhinein überhaupt möglich sind. Die Erfahrungen mit dem EU-Türkei-Deal und das Verfahren NF u. a./Europäischer Rat (Rs. T‑192/16, Rn. 72–73) zeigen, welche Probleme entstehen können, wenn politisch bedeutsame Kooperationen außerhalb der üblichen völkerrechtlichen Abkommen der EU vereinbart werden – selbst dann, wenn sie tief in die Grundrechte der betroffenen Personen eingreifen. Das Gericht der EU stellte damals fest, dass nicht der Europäische Rat die Erklärung geschlossen hatte, sondern die Staats- und Regierungschef:innen der Mitgliedstaaten als Vertreter:innen ihrer jeweiligen Regierungen. Es erklärte sich deshalb für unzuständig, den Deal zu überprüfen. Dass sich ähnliche Kooperationen über weniger formelle Instrumente schaffen lassen und Frontex an ihrer Umsetzung operativ beteiligt wäre, macht diese Bedenken besonders dringlich.
Eine schnelle Eingreiftruppe
Die neuen Artikel 48 und 72 würden eine schnelle Eingreiftruppe (Quick Reaction Force) schaffen. Sie soll bei dringenden Einsätzen an den EU-Außengrenzen und unter bestimmten Voraussetzungen auch in Drittstaaten eingreifen. Rasche Einsätze mögen zwar die operativen Kapazitäten der Agentur stärken, der vorgeschlagene Rahmen weckt jedoch Bedenken beim Grundrechtsschutz. Vor allem fehlt die Pflicht, vor solchen Einsätzen die Grundrechtsrisiken zu prüfen. Damit droht die vorbeugende Kontrolle gerade dort geschwächt zu werden, wo der operative Druck und das Risiko von Rechtsverletzungen am größten sein dürften. Auf die Schwächung der Grundrechtsbeobachtung wird weiter unten näher eingegangen.
Online-Überwachung durch Frontex
Die Artikel 11 und 33 schaffen ein Zentrum für Online-Überwachung und -Reaktion. Es soll Online-Inhalte einschließlich Informationen aus sozialen Medien analysieren, die mit Grenzübertritten und Beihilfe zur irregulären Migration zusammenhängen. Das wird als neue Einrichtung dargestellt, doch die Agentur überwacht schon heute Inhalte im Netz. Der Vorschlag scheint also eine bestehende Praxis zu formalisieren und auszuweiten. Das wirft Fragen auf: Auf welcher Rechtsgrundlage und in welchen Grenzen darf die Agentur überwachen? Und welche Garantien gelten, wenn sie online gewonnene Informationen erhebt und verarbeitet? Noch schwerer wiegen diese Bedenken mit Blick auf den Datenaustausch der Agentur mit Europol. Europol selbst wurden schwere Verstöße gegen die für sie geltende Verordnung nachgewiesen, wie eine Analyse zu Europol zeigt.
Zugang von Drittstaaten zu Eurosur
Nach dem vorgeschlagenen Artikel 30 könnten die Mitgliedstaaten mit Drittstaaten bilateral vereinbaren, dass diese Zugang zu Eurosur erhalten. Das wirft Fragen auf: Unter welchen Bedingungen dürfen Drittstaaten auf sensible Daten aus der Grenzüberwachung zugreifen? Und welche Garantien gelten für deren Nutzung, Weitergabe und mögliche Weiterübermittlung? Schon vor fast zehn Jahren hatte die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA) auf erhebliche Grundrechtsrisiken hingewiesen, wenn Drittstaaten Zugang zu Eurosur erhalten. Die geplante Ausweitung macht diese Bedenken umso aktueller.
Eine neue operative Befehlskette
Der neue Artikel 71 führt eine:n Kommandant:in für operative Tätigkeiten ein. Das könnte dazu beitragen, operative Zuständigkeiten zu klären und gemeinsame Aktionen besser zu organisieren. Unklar bleibt jedoch, wie sich diese neue Funktion zur:zum Koordinierungsbeamt:in verhält, die:der die Agentur vor Ort vertritt. Werden Aufgaben und Befugnisse nicht genau abgegrenzt, droht noch mehr Unsicherheit darüber, wer letztlich für operative Entscheidungen verantwortlich ist – und damit auch für Rechtsverletzungen bei Einsätzen.
Rechenschaftspflicht und Grundrechte: Garantien auf der Strecke
Während der Vorschlag die operativen Kapazitäten der Agentur stark ausweitet, schließt er kaum eine der Kontrolllücken, die sich bei der Anwendung der geltenden Verordnung gezeigt haben. Mehrere bekannte Mängel bleiben unverändert, während andere Änderungen die Unabhängigkeit und Wirksamkeit jener Mechanismen zu schwächen drohen, die Grundrechtsverletzungen verhindern und ahnden sollen.
Geteilte Verantwortung und wirksame Rechtsbehelfe
Artikel 7 regelt die „geteilte Verantwortung“ von Frontex und den Mitgliedstaaten und bleibt inhaltlich unverändert. Dabei hatte die Kommission selbst in ihrer Evaluierung der Verordnung 2019/1896 bemängelt, dass die geteilte Verantwortung unklar geregelt ist (Arbeitsunterlage, S. 18). Es bleibt also schwierig, Rechtsverletzungen bei gemeinsamen Aktionen einer verantwortlichen Stelle zuzuordnen, und damit auch, wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz zu erlangen (kurz behandelt in einem Beitrag zur geteilten Verantwortung). Auch das Beschwerdeverfahren bleibt unverändert (siehe die Studie „Reforming Frontex“, S. 112–113). Der vorgeschlagene Artikel 98 klärt ebenfalls nicht, wie von den Tätigkeiten der Agentur Betroffene wirksam Zugang zu Rechtsbehelfen nach Unionsrecht erhalten können. Das ist besonders problematisch, weil der Vorschlag den operativen Wirkungsbereich von Frontex erheblich ausweitet.
Ein geschwächter Rahmen für eine unabhängige Grundrechtsaufsicht
Der Vorschlag weckt auch Bedenken, was die institutionelle Unabhängigkeit des Grundrechtsbüros der Agentur betrifft. Er streicht die derzeitige Verpflichtung nach Artikel 110 Absatz 3, jeder Aktion mindestens eine:n Grundrechtsbeobachter:in zuzuweisen. Nach dem vorgeschlagenen Artikel 130 Absatz 4 sollen Beobachter:innen stattdessen nur nach einer Risikobewertung eingesetzt werden, die der:die Grundrechtsbeauftragte (FRO) in Abstimmung mit dem Exekutivdirektor erstellt. Zudem bräuchten die Beobachter:innen die Zustimmung des Exekutivdirektors, um überhaupt beobachten zu dürfen. Hängen sowohl ihr Einsatz als auch ihre Arbeit von der Zustimmung des Agenturleiters ab, ist ihre Unabhängigkeit ernsthaft in Frage gestellt.
Hinzu kommt: Nach dem neuen Artikel 119 könnte der Verwaltungsrat die Disziplinargewalt über den:die Grundrechtsbeauftragte:n (FRO) ausüben. Der Verwaltungsrat besteht aber aus Vertreter:innen der Mitgliedstaaten und der Kommission – also aus Stellen, deren Handeln und Entscheidungen ihrerseits der Kontrolle durch den FRO unterliegen können. Das schafft ein offenkundiges institutionelles Spannungsverhältnis und scheint das Kontrollverhältnis zwischen der Leitung der Agentur und ihrer unabhängigen Grundrechtsaufsicht umzukehren.
Wie oben kurz erwähnt, ist die Lage in Krisensituationen noch bedenklicher. In solchen Fällen könnte die Grundrechtsbeobachtung erst im Nachhinein stattfinden, sofern der betroffene Mitgliedsstaat nichts anderes verlangt. Damit droht Beobachtung ihre vorbeugende Funktion genau dort zu verlieren, wo das Risiko von Rechtsverletzungen am höchsten ist: bei raschen Einsätzen, hohem operativem Druck und wenig Planung.
Aussetzung von Aktionen
Der Vorschlag ändert zwar die Vorschriften für die Aussetzung oder Beendigung von Aktionen, geht aber das eigentliche Problem nicht an: Ob eine Aktion bei schwerwiegenden oder anhaltenden Grundrechtsverletzungen ausgesetzt oder beendet wird, entscheidet weiterhin der Exekutivdirektor. Zudem müsste er nach dem vorgeschlagenen Artikel 52 Absatz 8 vorher den Verwaltungsrat konsultieren, wenn er eine gemeinsame Aktion in einem Mitgliedsstaat aus diesen Gründen aussetzen oder ganz beenden will. Damit kommt ein weiterer institutioneller Schritt hinzu – und eine weitere Ebene, auf der die Mitgliedsstaaten Einfluss nehmen können. Und das bei einer Entscheidung, die sich vor allem am Schutz der Rechte orientieren sollte. Der geltende Artikel 46 wurde Berichten zufolge erst ein einziges Mal angewandt, wie aus der Antwort der Kommission auf eine parlamentarische Anfrage von 2021 hervorgeht. Statt diese Garantie wirksamer zu machen, drohen die vorgeschlagenen Änderungen ihre Anwendung noch unwahrscheinlicher zu machen.
Interessenkonflikte und unabhängige Aufsicht
Schließlich lässt der Vorschlag die Bestimmungen über Interessenkonflikte, nun in Artikel 138, unverändert. Das ist eine bemerkenswerte Lücke, gerade angesichts der „Drehtür“-Problematik, die der spätere Wechsel des früheren Exekutivdirektors in eine politische Funktion im Europäischen Parlament zeigt. Eine Agentur mit wachsendem Budget, mehr Personal und größerer operativer Reichweite braucht strenge Regeln für Tätigkeiten nach dem Ende eines Mandats und eine unabhängige Aufsicht über ihre Leitung. Eine umfassendere Analyse der außergerichtlichen Rechenschaftsmechanismen der Agentur ist ebenfalls erschienen.
Fazit
Die vorgeschlagene Neufassung erweitert die Befugnisse und operativen Kapazitäten von Frontex, ohne die Kontrolllücken angemessen zu schließen, die die Entwicklung der Agentur begleitet haben. Mehrere Änderungen weisen sogar in die entgegengesetzte Richtung: Das Mandat des FRO könnte eingeengt werden, die systematische Grundrechtsbeobachtung wird geschwächt, und die Aussetzung von Aktionen bei schwerwiegenden Grundrechtsverletzungen wird institutionell erheblich erschwert. Weil die Agentur ihre Tätigkeit vor allem auf Drittstaaten und den Bereich der Rückkehr ausweitet, wiegen diese Mängel umso schwerer.
Mehr operative Kapazitäten für Frontex dürfen nicht zulasten unabhängiger Aufsicht, klarer Verantwortlichkeiten und wirksamer Rechtsbehelfe gehen. Im Gesetzgebungsverfahren haben das Europäische Parlament und der Rat die Gelegenheit und die Verantwortung, dafür zu sorgen, dass mit dem Wachstum der Agentur auch ihre Kontrolle entsprechend gestärkt wird.
Die anhängigen Verfahren Hamoudi und WS könnten bald wichtige Fragen zur Haftung der Agentur und zum Zugang zu gerichtlichen Rechtsbehelfen klären. Die Kommission hat jedoch eine wichtige Gelegenheit verpasst, die zugrunde liegenden Lücken in der Rechenschaftspflicht zu schließen und das erweiterte Mandat mit einem Kontrollrahmen zu verbinden, der den Werten der EU und den Grundrechtsstandards voll entspricht. In der jetzigen Fassung droht der Vorschlag die Agentur mächtiger zu machen, ohne sie stärker zur Rechenschaft zu ziehen.
Gemeinsam mit Prof. Violeta Moreno-Lax habe ich eine Reihe von Änderungsvorschlägen erarbeitet, die darauf abzielen, diese Mängel zu beheben und einige der bestehenden Kontrolllücken zu schließen. Das Gesetzgebungsverfahren ist eine seltene Gelegenheit, einige davon anzugehen. Die Frage ist nicht bloß, wie viel mehr Frontex tun können soll, sondern wie ihre wachsenden Befugnisse wirksam kontrolliert und unter voller Achtung der Grundrechte ausgeübt werden können.
Der englische Originaltext erschien am 6. November 2026 auf EU Law Analysis. Eigene Übersetzung.
Über die Autorin
Laura Salzano ist Forscherin am Ludwig Boltzmann Institut für Grund- und Menschenrechte in Wien und Lecturer für EU-Recht. Sie promovierte an der Universität Barcelona und beschäftigt sich seit Jahren mit Frontex, EU-Grenzkontrolle und der Rechenschaftspflicht von EU-Agenturen. Gemeinsam mit Prof. Violeta Moreno-Lax verfasste sie die Studie „Reforming Frontex – A Human Rights-Based Review“ (Juli 2026).
